每經(jīng)記者｜吳林靜    每經(jīng)編輯｜段煉 劉艷美    

又有國(guó)家級(jí)新區(qū)“整合升級(jí)”。

12月5日，南京官宣江北新區(qū)與浦口區(qū)“合二為一”：江北新區(qū)黨工委、管委會(huì)與浦口區(qū)委、區(qū)政府實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、一套班子、一體化運(yùn)行，進(jìn)一步拓展江北新區(qū)發(fā)展空間、提升浦口區(qū)發(fā)展能級(jí)。

就在不久前，重慶調(diào)整部分行政區(qū)劃，設(shè)立兩江新區(qū)行政區(qū)。

再往前追溯數(shù)年，上海浦東新區(qū)、天津?yàn)I海新區(qū)、青島西海岸新區(qū)等，也先后實(shí)現(xiàn)從功能區(qū)與行政區(qū)的分流走向融合。

具體路徑各有不同——或由功能區(qū)轉(zhuǎn)為行政區(qū)，或?qū)嵭小皡^(qū)政合一”模式。

從全國(guó)范圍來(lái)看，目前共有包括經(jīng)開區(qū)、高新區(qū)、國(guó)家級(jí)/省級(jí)/市級(jí)新區(qū)等在內(nèi)的開發(fā)區(qū)超2500個(gè)。

黨的二十屆三中全會(huì)通過(guò)的《決定》提出，深化開發(fā)區(qū)管理制度改革。功能區(qū)與行政區(qū)的協(xié)同發(fā)展與未來(lái)走向，正成為外界關(guān)注的焦點(diǎn)。

一些個(gè)案：從分流走向融合

功能區(qū)與行政區(qū)走向融合的案例，又增加一個(gè)——

12月5日，南京江北新區(qū)、浦口區(qū)一體化融合發(fā)展推進(jìn)部署會(huì)召開，會(huì)上宣讀了《市委市政府關(guān)于推動(dòng)南京江北新區(qū)與浦口區(qū)一體化融合發(fā)展的實(shí)施方案》和有關(guān)市管干部任命決定。

這個(gè)2015年批復(fù)設(shè)立的國(guó)家級(jí)新區(qū)，正式進(jìn)入“一套人馬、兩塊牌子”階段。

圖片來(lái)源：江北新區(qū)管委會(huì)官網(wǎng)

今年1月，“加快江北新區(qū)與南京市浦口區(qū)一體化發(fā)展研究”被寫入江蘇省委省政府出臺(tái)的文件中。坊間，關(guān)于該片區(qū)存在產(chǎn)城融合不足、交通教育醫(yī)療配套滯后等問(wèn)題，時(shí)有討論。

而站在“十五五”開局之前，江蘇省又對(duì)江北新區(qū)的經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)度、經(jīng)濟(jì)總量都提出了很高的期望。如何提升江北新區(qū)的競(jìng)爭(zhēng)力、影響力，成為省、市兩級(jí)的重要課題。

此番推進(jìn)江北新區(qū)與浦口區(qū)一體化融合發(fā)展，可以“為推動(dòng)區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展提供堅(jiān)強(qiáng)有力的體制機(jī)制保障”。會(huì)上，南京市委書記周紅波指出，要深刻認(rèn)識(shí)其“重要性和緊迫性”，要把國(guó)家級(jí)新區(qū)體制機(jī)制優(yōu)勢(shì)與浦口區(qū)發(fā)展空間優(yōu)勢(shì)充分融合，形成“1+1>2”推進(jìn)合力。

相似一幕發(fā)生在一個(gè)月前。

11月6日，重慶兩江新區(qū)正式官宣了行政化方案，渝北區(qū)、江北區(qū)成為歷史，北碚區(qū)部分區(qū)域并入，兩江新區(qū)告別運(yùn)行了15年的“功能區(qū)”身份，成為統(tǒng)籌全域的完整行政區(qū)。

按照學(xué)術(shù)界的研究，功能區(qū)的行政管理機(jī)制大致分為“政府型”“區(qū)政合一型”“管委會(huì)型”三類。

兩地都選擇了“棄用”管委會(huì)體制。

圖片來(lái)源：羅錦，邱建．國(guó)家級(jí)新區(qū)規(guī)劃管理的機(jī)構(gòu)設(shè)置、問(wèn)題及建議[J]．規(guī)劃師，2020(12)：31-37．

細(xì)究下來(lái)，重慶兩江新區(qū)走向的是“政府型”，與兩位“老大哥”——上海浦東新區(qū)（2000年）、天津?yàn)I海新區(qū)（2009年）一樣，即撤銷新區(qū)管委會(huì)，建立一級(jí)建制政府。

與之類似，杭州省級(jí)新區(qū)也經(jīng)歷過(guò)搖擺的過(guò)程。1993年設(shè)立的杭州經(jīng)開區(qū)，2019年改設(shè)錢塘新區(qū)，2021年3月又改設(shè)為錢塘區(qū)，成為一個(gè)新的建制行政區(qū)。

南京江北新區(qū)則走向的是“區(qū)政合一型”，與浙江舟山群島新區(qū)、廣州南沙新區(qū)、青島西海岸新區(qū)、大連金普新區(qū)類似，合署辦公。換個(gè)角度來(lái)看，相當(dāng)于給行政區(qū)掛上功能性“牌子”。

行政管理機(jī)制的路徑選擇，略有不同。但理順開發(fā)區(qū)和屬地行政區(qū)的關(guān)系，殊途同歸。

另一些個(gè)案：社會(huì)事務(wù)“還權(quán)”

國(guó)內(nèi)另一些功能區(qū)在理順關(guān)系時(shí)，走向了與以上個(gè)案不同的方向。

2023年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化開發(fā)區(qū)管理制度改革推動(dòng)開發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的意見》。目前網(wǎng)上已經(jīng)查不到原始文件，但從各省市根據(jù)自身情況落實(shí)的文件來(lái)看，“剝離開發(fā)區(qū)的社會(huì)管理事務(wù)”是近年來(lái)被頻頻提及的方向。

比如江西要求，全省各地要將開發(fā)區(qū)改革作為“一把手工程”。具體到深化體制機(jī)制改革層面，首先便是“厘清社會(huì)事務(wù)管理職能”：

設(shè)在縣域的開發(fā)區(qū)原則上不代管鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），不承擔(dān)社會(huì)管理事務(wù)，進(jìn)行有序剝離。

設(shè)在設(shè)區(qū)市主城區(qū)的國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)，原則上不再新增代管鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），運(yùn)行順暢且與產(chǎn)業(yè)發(fā)展密切相關(guān)的社會(huì)管理事務(wù)可視情不作剝離。

剝離之后，可引入“管委會(huì)+公司”等模式，提升開發(fā)區(qū)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)水平，以解決開發(fā)區(qū)主責(zé)主業(yè)不夠聚焦、動(dòng)力活力不足等問(wèn)題。

圖片來(lái)源：新華社

山東的提法一致，讓經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限繼續(xù)下放給開發(fā)區(qū)，社會(huì)事務(wù)管理職能逐步剝離。

自1984年中國(guó)首批經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)設(shè)立以來(lái)，歷經(jīng)數(shù)十年的發(fā)展，如今的開發(fā)區(qū)管理社會(huì)事務(wù)眾多，往往力有不逮。

南方周末曾報(bào)道過(guò)一個(gè)“力有不逮”的細(xì)節(jié)。一條河流，一截流經(jīng)行政區(qū)、一截在開發(fā)區(qū)境內(nèi)，當(dāng)?shù)贪缎枰獙?shí)施防洪改造時(shí)，開發(fā)區(qū)申請(qǐng)不到財(cái)政經(jīng)費(fèi)，只能依靠自身財(cái)力，選擇重點(diǎn)整修；旁邊街道申請(qǐng)到了專項(xiàng)資金，卻也只將河堤修建至與經(jīng)開區(qū)的交界處。

開發(fā)區(qū)的存在，本就是為經(jīng)濟(jì)發(fā)展而生。若想繼續(xù)保持開發(fā)區(qū)作為“工業(yè)經(jīng)濟(jì)的主戰(zhàn)場(chǎng)、高端產(chǎn)業(yè)集聚地、外貿(mào)外資主陣地和科技創(chuàng)新主引擎”等優(yōu)勢(shì)，總體思路還是要堅(jiān)持發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)為主的功能定位，集中精力抓好招商引資、項(xiàng)目建設(shè)、服務(wù)企業(yè)等主責(zé)主業(yè)。

“還權(quán)”社會(huì)事務(wù)，專注經(jīng)濟(jì)職能，這些個(gè)案選擇讓管委會(huì)精簡(jiǎn)高效設(shè)置職能機(jī)構(gòu)。最終，讓開發(fā)區(qū)回歸當(dāng)初那個(gè)“輕裝上陣”的開發(fā)區(qū)。

機(jī)制改革不是終點(diǎn)

提升經(jīng)濟(jì)效能才是

“管委會(huì)型”其實(shí)是功能區(qū)普遍采用的管理機(jī)制。

多年來(lái)，開發(fā)區(qū)在改革開放、聚集產(chǎn)業(yè)、科技創(chuàng)新等方面發(fā)揮了積極作用。能保障功能區(qū)相關(guān)“功能”實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵，與管委會(huì)體制密不可分。

作為所在地人民政府的派出機(jī)關(guān)，管委會(huì)以“精簡(jiǎn)高效”為定位，其出發(fā)點(diǎn)是一切為產(chǎn)業(yè)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等功能建設(shè)讓路。行政管理事務(wù)，則依托所在行政區(qū)開展。

從設(shè)計(jì)初心來(lái)看，行政區(qū)為功能區(qū)提供空間載體與制度支撐，功能區(qū)則通過(guò)經(jīng)濟(jì)效能反哺行政區(qū)競(jìng)爭(zhēng)力，兩者是功能互補(bǔ)、良性互動(dòng)的治理邏輯。

圖片來(lái)源：攝圖網(wǎng)_501756703

不得不說(shuō)，當(dāng)體制煥發(fā)活力，管委會(huì)在一段時(shí)期內(nèi)的確起到了輕裝上陣、聚焦經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率高的優(yōu)勢(shì)。

但經(jīng)過(guò)大開發(fā)、大建設(shè)階段之后，權(quán)責(zé)不清、政出多門、效率低下、利益不平衡等問(wèn)題均不同程度存在。

在此前的走訪調(diào)研中，一些較為弱勢(shì)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)就反映，管委會(huì)通常只有經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，招來(lái)了企業(yè)，想要修路、配網(wǎng)、安管網(wǎng)、搞消防，都需要找街道辦出面協(xié)調(diào)，雙方出發(fā)點(diǎn)又不一致，協(xié)調(diào)難度很大；企業(yè)帶來(lái)了產(chǎn)業(yè)人才，想要搞好配套留住人才，又得去找所屬行政區(qū)。

一些產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較好的開發(fā)區(qū)，雖然可以“包攬”轄區(qū)內(nèi)的社會(huì)事務(wù)職能，但沒(méi)有專門的職能部門，而是在管委會(huì)內(nèi)設(shè)一些“合作部”“事務(wù)中心”、分配寥寥幾個(gè)工作人員牽引龐雜的社會(huì)治理工作。

可以說(shuō)，全國(guó)數(shù)千個(gè)開發(fā)區(qū)，各有不同的“出廠設(shè)置”、歷史沿革。

近些年，相關(guān)文件中陸續(xù)出現(xiàn)了“開發(fā)區(qū)向城市綜合功能區(qū)或行政區(qū)轉(zhuǎn)型”的提法。對(duì)此，一位貫穿了浦東新區(qū)“管委會(huì)”時(shí)代與“政府型”時(shí)代的親歷者，在回顧這些年新區(qū)行政化歷程時(shí)就談到：

“我不認(rèn)為進(jìn)入行政化是一個(gè)需要過(guò)早考慮的問(wèn)題，只要產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)治理之間的矛盾沒(méi)有突出到無(wú)法調(diào)和的地步，能用管委會(huì)模式，就用管委會(huì)模式?！?/span>

同時(shí)，“如何保持好開發(fā)區(qū)模式的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，而不要被簡(jiǎn)單的行政化沖淡了開發(fā)區(qū)的力量。因?yàn)樾姓幸惶追爆嵉牧鞒?、跨部門的協(xié)同，會(huì)影響開發(fā)區(qū)的發(fā)展效能”。

是繼續(xù)“剝離”、專注主業(yè)；還是“融合”、拓展邊界，彼此都是圍城。需要根據(jù)自身的發(fā)展階段、發(fā)展需求和區(qū)位條件，在“政府型”“區(qū)政合一型”“管委會(huì)型”里面找到適配的機(jī)制。

機(jī)制改革都不是終點(diǎn)，更好發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)，提升經(jīng)濟(jì)效能才是。

（聲明：文章內(nèi)容和數(shù)據(jù)僅供參考，不構(gòu)成投資建議。投資者據(jù)此操作，風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)。）

記者|吳林靜

編輯|段煉 劉艷美 易啟江

校對(duì)|文多

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